В Госдуме заявили о намерении обсудить вопрос создания парламента Союзного государства России и Белоруссии. Об этом сообщил глава комитета по делам СНГ Леонид Калашников. По его словам, речь идет о возможном создании полноправного парламента России и Белоруссии, а также «о какой-нибудь парламентской основе для работы в Евразийском экономическом союзе».
Тема поднимается далеко не впервые. Насколько реально создание подобного представительского органа для Белоруссии и России и почему этого не удалось сделать до сих пор?
Сама идея Союзного государства предполагает создание полноценной системы наднациональных управленческих институтов, и это было заложено в Договор о создании Союзного государства, подписанный в 1999 г. Очевидно, парламент имеет смысл не сам по себе, а только как часть подобной системы органов.
Со своей стороны, функционирование наднациональных органов и передача им части полномочий суверенных государств предполагает внесение изменений в конституции участников Союзного государства и принятие общего конституционного документа. Опять же, в соответствии с Договором 1999 г. в Союзном государстве должен был быть принят конституционный акт, который бы регулировал полномочия органов власти Союзного государства и их соотношение с национальными системами России и Белоруссии.
Следует отметить, что система наднациональных органов Союзного государства уже существует. Высшим институтом является Государственный совет Союзного государства, куда входят президенты Белоруссии и России, по очереди являющиеся его председателями. Совет министров Союзного государства является исполнительным органом власти и включает глав правительств и ключевых министерств обоих государств. Законодательную власть представляет Парламентское собрание Союзного государства. Наконец, Постоянный комитет Союзного государства во главе с Госсекретарем является неким аналогом канцелярии или администрации президента.
Однако проблема всех этих институтов заключается в том, что они не имеют конституционного статуса и четкого круга полномочий.
Основные решения принимаются в рамках Госсовета Союзного государства, который, по сути, является одним из форматов встреч и переговоров между президентами России и Белоруссии.
Что касается Совета министров и Парламентского собрания, то их заседания скорее напоминают не более, чем протокольные мероприятия.
Постоянно действующим институтом является Постоянный комитет, но, опять же, в силу отсутствия значимых властных полномочий и ограниченности бюджета Союзного государства его возможности весьма узки.
Союзное государство фактически не имеет собственного управленческого аппарата, большинство решений принимаются на уровне глав государств и впоследствии реализуются национальными бюрократиями России и Белоруссии. Из-за этого возникают многочисленные проволочки и задержки в принятии тех или иных решений, поскольку взаимодействие между чиновничеством России и Белоруссии оставляет желать лучшего. Классическим примером является эпопея с отменой роуминга в Союзном государстве, которая длится с 2017 года и до сих пор не завершена (отмену роуминга, точнее снижение межгосударственного тарифа, обещают в марте этого года).
В Союзном государстве также сложился ряд «горизонтальных» практик взаимодействия между государственными аппаратами двух стран. Так, посольство Белоруссии в России активно расширяет сеть своих региональных представительств и проводит регулярные встречи с российскими губернаторами для организации прежде всего экономического сотрудничества между российскими регионами и Белоруссией.
Распространённой практикой стали и прямые встречи российских губернаторов с А. Лукашенко, решающие ту же задачу – экономическое взаимодействие регионов с Белоруссией.
Безусловно, подобный формат сотрудничества свидетельствует о глубине союзнических отношений между Россией и Белоруссией. В то же время это весьма далеко от тех первоначальных договоренностей, которые были подписаны в 1999 году.
Сама система, когда решения принимаются на уровне глав государств, но затем тормозятся и зависают на уровне рассогласованных бюрократических аппаратов двух государств, существенно снижает потолок возможностей Союзного государства и резко ограничивает круг решаемых им задач. Кроме того, в такой системе очень многое держится на личных отношениях и договоренностях глав государств. Однако подобная критическая зависимость от личностного фактора может создать существенные риски в будущем.
Почему же не удалось создать устойчивую систему наднациональных институтов, подобную той, которая есть, к примеру, в Европейском союзе?
Одна из причин этого – трудность разграничения полномочий в условиях колоссальной разницы в масштабах участников Союзного государства.
Следует отметить, что интеграционная проблематика в Белоруссии во многом рассматривается сквозь призму возможной угрозы утраты или ограничения белорусского суверенитета в пользу России. Именно поэтому белорусская сторона всегда настаивала на принципиальном равенстве участников Союзного государства.
Однако соблюдение полного паритета в принятии решений в условиях очень большой разницы в масштабах двух стран оказалось трудно осуществимым. В частности, именно из-за этого зашел в тупик вопрос о союзной валюте. Белоруссия видела условием введения союзного рубля либо сохранение двух независимых эмиссионных центров, российского и белорусского, либо создание союзного центробанка, где Россия и Белоруссия имели бы равные права. Однако с точки зрения Москвы валютным регулятором Союзного государства должен был стать российский Центральный банк, учитывая, что львиная доля союзной экономики приходится именно на Россию.
Это и другие противоречия привели к известному высказыванию В.В. Путина о мухах и котлетах. Российский Президент призвал определиться – либо Белоруссия и Россия строят обычные межгосударственные отношения, либо создают полноценное федеративное государство. В Минске эти слова были восприняты весьма негативно. После этого в строительстве Союзного государства наступил период длительной стагнации, фактически продлившийся до 2020-22 гг.
Сегодня Минск и Москва совместно противостоят общим геополитическим угрозам, и это вдохнуло в союзнические отношения новую жизнь, особенно в военно-политической сфере. Однако застарелые противоречия по поводу формата Союзного государства по-прежнему не позволяют ему перейти на новый институциональный уровень.
