О неделимости безопасности государств

Вопрос о неделимости безопасности государств стал предметом широкого обсуждения руководством ведущих стран мира с июня 2008 г. после выступления президента России Д.А.Медведева в Берлине с инициативой заключения Договора о европейской безопасности.

Разъясняя причины, побудившие его выдвинуть эту инициативу, президент России в выступлении на 64-й сессии ГА ООН в 2009 г. на примере нападения Грузии на Южную Осетию в августе 2008 г. показал всю опасность перерастания локального вооружённого конфликта в масштабную войну. «И чтобы подобное не повторялось, - заявил Д.А.Медведев, - необходимы чёткие и действенные механизмы реализации принципа неделимости безопасности… Мы уже не раз наблюдали, как проблемы, возникающие на территории отдельных государств, приобретают региональный и даже глобальный характер. Некомпетентность и зачастую неэффективность национальных институтов могут вызвать последствия, опасные для многих стран». Для предупреждения таких последствий, пояснил президент России далее, «нужны чёткие юридические рамки уже имеющихся политических обязательств. Не декларации, не призывы, не демагогия, а именно чёткие юридические рамки, в том числе закрепляющие принцип, который существует и в международном праве: не обеспечивать свою безопасность за счёт безопасности других». Эти чёткие юридические нормы  и призван закрепить новый Договор о европейской безопасности.

Д.А.Медведев подчеркнул, что российская инициатива касается евроатлантического (1) региона, «однако её ключевой тезис о неделимости безопасности универсален и применим ко всем регионам мира. Он полностью соответствует духу и букве Устава Организации Объединённых Наций. Принцип неделимости безопасности должен стать неотъемлемой частью современного международного права».

Однако если тезис о неделимости безопасности государств стал предметом широкой дискуссии в мире лишь после выступления Д.А.Медведева в Берлине, это не означает, что он впервые возник в 2008 г. Тезис о неделимости безопасности евроатлантического региона был (во всяком случае, на словах) положен в основу сотрудничества Россия - НАТО с момента официального оформления этого сотрудничества в 1997 году. «Исходя из принципа неделимости безопасности всех государств евроатлантического сообщества, - говорилось в Основополагающем акте Россия - НАТО, - Россия и НАТО будут совместно работать с тем, чтобы внести вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности, основанной на приверженности общим ценностям, обязательствам и нормам поведения в интересах всех государств». (3)

Как известно, это не помешало странам НАТО совершить агрессию против Югославии в 1999 г. и отторгнуть от неё Косово, а также в 2008 г. принять сторону Грузии, напавшей на российских миротворцев и на Южную Осетию, обвинив Россию в «непропорциональном» использовании силы и даже в «агрессии» против Грузии.  Однако 20 ноября 2010 г. страны НАТО уже в новой, изменившейся за 14 прошедших лет политической обстановке вместе с Россией и по её инициативе в заявлении Совета Россия - НАТО «вновь подтвердили все цели, принципы и обязательства, содержащиеся в Основополагающем акте, Римской декларации и Хартии европейской безопасности ОБСЕ 1999 года, включая «Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве», и признали, что безопасность всех государств в евроатлантическом сообществе неделима и что безопасность НАТО и России взаимосвязана».(4)

Положение о неделимости безопасности государств евроатлантического региона нашло отражение и в документах ОБСЕ, в том числе в недавней декларации, принятой на саммите ОБСЕ в Астане 2 декабря 2010 г.: «Безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех других государств. Каждое государство-участник имеет равное право на безопасность. Мы вновь подтверждаем право всех без исключения государств-участников свободно выбирать или менять способы обеспечения своей безопасности, включая союзные договоры, по мере развития. Каждое государство имеет право на нейтралитет. Каждое государство-участник должно уважать права всех остальных стран в этом отношении. Они не должны укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств». (5)

Однако все эти политические обязательства носят характер деклараций и, строго говоря, не означают юридических обязательств государств, поскольку не являются договорными нормами. Соответственно, страны НАТО не чувствуют себя жёстко связанными ими, что сказывается при обсуждении, например, вопросов ЕвроПРО или стремления руководства НАТО превратить этот закрытый военно-политический блок во «всемирный форум по вопросам безопасности», то есть по существу в квазиглобальную систему коллективной безопасности, которая конкурировала бы с ООН.  Данное обстоятельство, видимо, и явилось побудительной причиной выдвижения президентом Д.А.Медведевым в июне 2008 г. в Берлине инициативы о заключении Договора о европейской безопасности.

***

Нет сомнения в том, что тезис о неделимости безопасности государств полностью соответствует духу Устава ООН, однако называть его «принципом международного права» (2) надо, на наш взгляд, с существенными оговорками. В российской доктрине международного права к принципам этой отрасли права относят те нормы, которые носят общий характер и либо издавна, традиционно назывались принципами, либо стали называться так в силу своей значимости и роли в международно-правовом регулировании. Среди этих принципов выделяются основные принципы международного права, которые составляют фундамент международного правопорядка и нарушение которых государством может рассматриваться международным сообществом как посягательство на весь международный правопорядок. К основным относятся, прежде всего, принципы суверенного равенства государств, невмешательства в их внутренние дела, мирного разрешения международных споров, запрета применения силы или угрозы силой, соблюдения международных обязательств и обязанностей государств в соответствии с Уставом ООН, равноправия и самоопределения народов. Эти принципы закреплены в Уставе ООН и несколько более подробно изложены в Декларации о принципах международного права, принятой консенсусом в ГА ООН 24 октября 1970 г. и имеющей поэтому более высокий статус, чем другие резолюции ГА, поскольку она выражает согласованное мнение всего международного сообщества.

Вышеуказанные принципы составляют совокупность основополагающих юридических предписаний, обладающих для всех субъектов международного права высшей обязывающей силой общепризнанных правовых норм императивного характера - jus cogens. Особенность основных принципов состоит в том, что, во-первых, каждый из них должен получить общее признание, проявляющееся в следовании их предписаниям всех или же большинства участников международного сообщества; во-вторых, все они имеют универсальное действие; в-третьих, они получают закрепление в многосторонних международных договорах; в-четвертых, они находятся в тесной органической взаимосвязи друг с другом. (6)

Что же касается положения о неделимости безопасности, то представляется, что сегодня было бы преждевременно называть его принципом международного права. Ведь при каждом повороте в развитии международных отношений возникают новые нюансы в реализации основных принципов международного права, зачастую это приводит к возникновению новых правовых норм, и каждый раз при большом желании можно было бы объявлять о введении нового принципа международного права (как пример можно назвать недавно возникшую проблему борьбы с киберугрозами). Хотя положение о неделимости безопасности получает всё более широкое признание, на сегодняшний день оно ещё не является общепризнанным и не закреплено в многосторонних международных договорах в качестве юридической нормы. Это связано с отсутствием его единообразного толкования, о чём свидетельствует и позиция НАТО относительно идеи Договора о европейской безопасности. Если Россия понимает неделимость безопасности как отказ от попыток обеспечивать свою безопасность за счёт безопасности других, то страны НАТО, охотно признавая на словах важность тезиса о неделимости безопасности, вкладывают в него свою трактовку, сводя сам тезис к призыву укреплять доверие между государствами, а на деле используют эту трактовку для геополитического сдерживания России.

Положение о неделимости безопасности по своей сути вытекает из одного из важнейших основных принципов права – запрета применения силы или угрозы силой иначе, как в соответствии с Уставом ООН, и является его развитием или следствием. Ведь в реальной жизни стремление какого-либо государства обеспечивать свою безопасность за счёт безопасности других государств чаще всего воспринимается этими другими государствами как граничащее c угрозой применения силы.

По своему смыслу это положение направлено, прежде всего, на укрепление региональной, а не глобальной безопасности, поскольку безопасность именно соседних государств будет в первую очередь затронута в случае нарушения этого положения одним из государств региона. Идея Договора о европейской безопасности как раз и была выдвинута Россией для евроатлантического региона, но в принципе реализация подобной же идеи в ряде других регионов мира (в первую очередь на Ближнем и Среднем Востоке) принесла бы не меньше пользы. Однако есть одно весьма важное исключение, касающееся отношений между ядерными державами: нарушение положения о неделимости безопасности в отношениях между ядерными державами будет напрямую затрагивать уже глобальную, а не только региональную, безопасность, что хорошо иллюстрирует развитие дискуссии между США и Россией по вопросу о ПРО. Это последнее обстоятельство, видимо, также явилось одним из побудительных мотивов выдвижения российской инициативы Договора о европейской безопасности.

***

Идея заключения Договора о европейской безопасности с самого начала была отрицательно встречена в Вашингтоне – об этом прямым текстом не раз говорила в публичных выступлениях  Х.Клинтон (7); говорили об этом и руководители Пентагона в беседах с депутатами Парламентской Ассамблеи НАТО во время их каждого ежегодного паломничества в США в 2008-2010 гг., ссылаясь на то, что, мол, НАТО и ЕС вполне доказали свою надёжность как гарантов мира в Европе, что ОБСЕ и Совет Европы также успешно выполняют свои функции и поэтому никаких дополнительных механизмов или договоров с целью обеспечения европейской безопасности не требуется. Эта позиция сохраняется и поныне.

В США пока игнорируют предупреждение Москвы об опасности нового витка гонки вооружений и сползания к новой «холодной войне» в случае, если, в нарушение того самого положения о неделимости безопасности, под которым США подписались уже много раз,  Вашингтон будет выстраивать систему ЕвроПРО таким образом, чтобы она ограничила действенность потенциала Стратегических ядерных сил России… Х.Клинтон в Мюнхене в феврале 2011 г. заявила, что «США не допустит ограничений своей системы ПРО и сделает всё необходимое для защиты Америки, наших вооруженных сил и друзей от нападения государств из-за пределов Европы». (8) После победы республиканцев на выборах в Конгресс США в ноябре 2010 г. позиция США стала даже несколько более жёсткой - в том числе потому, что республиканцы начали активно использовать вопросы о ПРО и Договоре о европейской безопасности в ходе начинающейся предвыборной кампании перед выборами 2012 года. Об этом говорит и публикация письма четырёх влиятельных республиканских сенаторов Дж. Гейтсу от 3 февраля 2011 г. с предложением разместить РЛС  ПРО США в Грузии, на что в Тбилиси  тут же дали согласие. (9)

Схожей позиции придерживаются «новобранцы» НАТО. На семинаре в Варшаве по вопросам европейской безопасности в январе 2011 г., организованном совместно Дипломатической академией МИД РФ и её польским аналогом – Польским институтом международных отношений, польские дипломаты, не отрицая необходимости новых подходов в этой области (в частности, «уже реализуемой понемногу идеи создания европейского сообщества безопасности»), в то же время проводили мысль, что «если Россия выступает за юридически формальный подход с заключением нового договора», то Запад считает главным построение «взаимного доверия», а «международных организаций и договоров в Европе уже и так достаточно». По иному они видят и перспективы сотрудничества Россия - НАТО в вопросе о ЕвроПРО: сначала члены НАТО должны договориться между собой, а потом уже переходить к вопросу о сотрудничестве с Россией, так как «трудно рассчитывать на более продвинутое сотрудничество с Россией до окончания этой работы». Выражая готовность «учитывать замечания Д.А. Медведева, В.В. Путина и С.В. Лаврова», они, однако, считают целесообразным «идти постепенно, не обгоняя работу внутри НАТО и добиваясь прозрачности и взаимодоверия» между Россией и странами альянса». (10)

А ведь первоначальная реакция в «Старой Европе» была несколько более положительной. В интервью по внешнеполитическим итогам 2008 г. посол Германии в Москве В.Ю.Шмид подтвердил готовность ФРГ к стратегическому сотрудничеству с Россией, в том числе и по реализации предложения президента Д.А.Медведева о Договоре о европейской безопасности (11), которое обсуждалось в ходе переговоров Д.А.Медведева и С.В.Лаврова с их немецкими коллегами в 2008-2011 гг. На конференции в Мюнхене в феврале 2009 г. президент Франции Н.Саркози призвал Запад верить президенту Д.А.Медведеву, выслушать разъяснения предложенной им концепции евроатлантической безопасности и совместно обсудить её, поскольку «создание общей зоны безопасности, после создания общей зоны экономического сотрудничества ради благосостояния наших народов, полностью отвечало бы нашим интересам» (12). За месяц до ноябрьского саммита НАТО 2010 г. по инициативе Франции в Довиле состоялась встреча Н.Саркози и А.Меркель с Д.А.Медведевым, на которой была достигнута договорённость об ускорении начала работы комитета по сотрудничеству ЕС - Россия в области европейской безопасности, а в начале 2011 г. члены «Веймарского треугольника» - Франция, Германия и Польша - договорились пригласить Россию присоединиться к этому формату сотрудничества.

В этой обстановке новый генеральный секретарь НАТО А.Фог Расмуссен поначалу пытался маневрировать между различными точками зрения членов блока. Уже в своём первом публичном выступлении он отдельно упомянул необходимость обмена мнениями относительно предложения Д.А.Медведева по вопросу о евроатлантической безопасности.(13) По сообщениям западных СМИ, он склонялся также к принятию давнишнего предложения стран ОДКБ об установлении сотрудничества между НАТО и ОДКБ. Однако после консультаций в США в связи с разработкой новой стратегической концепции НАТО Фог Расмуссен отложил идею сотрудничества с ОДКБ до лучших времён и согласовал с Вашингтоном «свою» позицию. Его видение неделимости безопасности ненавязчиво ориентировано на ограничение сферы геополитического влияния России, поскольку, помимо взаимосвязи и взаимозависимости безопасности стран Европы, он втискивает в это понятие идею дальнейшего расширения НАТО, упоминая о праве государств выбирать союзы с другими странами для обеспечения своей безопасности и о том, что ни одно государство не может считать какую-либо часть евроатлантического региона зоной своего влияния. Что касается новой архитектуры безопасности и Договора о европейской безопасности, то, выражая в своих более поздних заявлениях готовность «поговорить» на эту тему, он тут же по существу отмежёвывался от идеи Договора как фундамента для новой архитектуры безопасности в Европе, повторяя, что наилучшим фундаментом для неё послужило бы участие России в ЕвроПРО вместе с НАТО. Именно так он излагал свою позицию в интервью от 15 ноября 2010 г. и на пресс-конференции 24 января 2011 г., разъясняя попутно, что речь идёт не о единой системе ЕвроПРО и не о передаче России западной технологии ПРО, а лишь об обмене информацией и данными о запусках «между двумя отдельными системами» - НАТО и России. (14) Интенсивные консультации Россия - НАТО на протяжении всей первой половины 2011 г. результатов не дали, что и подтвердила сессия Совета Россия НАТО в Сочи 4 июля 2011 года.

***

Резюмируя, можно сказать, что тезис о неделимости безопасности государств евроатлантического региона вряд ли можно считать уже сегодня утвердившимся принципом международного права, поскольку, во-первых, он не закреплён в качестве договорной нормы и содержится лишь в политических заявлениях и документах, и, во-вторых, в международном сообществе отсутствует его единообразное толкование.

Анализ позиции правительственных кругов стран НАТО, включая и «Старую Европу» с её нынешней конфигурацией политических сил, показывает, что сегодня инициатива Д.А.Медведева о юридическом закреплении отказа государств Евро-Атлантики от усиления своей безопасности за счёт безопасности других государств не находит поддержки в этой среде. Одна из причин этого заключается в том, что данная инициатива противоречит взятому НАТО курсу на превращение блока в «глобальный форум безопасности» или, вернее, в НАТО-центричную систему глобальной коллективной безопасности.

Далее. В НАТО исходят из того, что российское руководство, несмотря на его предупреждения Западу о возможности нового витка «холодной войны» в случае отказа от предложений Москвы по ПРО и создания системы ПРО НАТО, ограничивающей возможности СЯС России, на деле сегодня не в состоянии самостоятельно создать свою полномасштабную систему ПРО и ВКО. Поэтому в Брюсселе и Вашингтоне рассчитывают, что Россия не пойдёт на обострение отношений с Западом как по политическим, так и по экономическим соображениям и, в конце концов, согласится на компромисс на условиях НАТО.

Хотя в целом в НАТО, включая страны ЦВЕ, происходят позитивные процессы переосмысления отношений с Россией, при нынешнем уровне экономического и оборонного потенциала России ни США, ни Европа по-прежнему не готовы идти на серьёзные уступки России по основополагающим вопросам евро-атлантической безопасности, которые учитывали бы роль и место России в системе безопасности в Европе, особенно при принятии решений.

Это не означает, однако, что России надо отказаться от продвижения идеи Договора о европейской безопасности, тем более что концепция Договора всё же имеет определённую поддержку в политических кругах Европы.(15) Об этом, в частности, говорит то, что в марте 2011 г. НАТО и ЕС, не желая втягиваться в рискованные геополитические авантюры, отказались от предложения определённых кругов в США и Великобритании о применении ВВС стран НАТО в Ливии без санкции СБ ООН с целью воспрепятствовать попыткам Каддафи использовать боевую авиацию против мятежников. О этом же говорит и то, что через четыре дня после первоначального заявления Фог Расмуссена 24 февраля 2011 г. о его готовности «принять во внимание заинтересованность Украины в участии в ЕвроПРО», он скорректировал свою позицию, заявив, что «пока ещё преждевременно говорить о возможности участия в создании такой системы со стороны Украины». (16)

  Отношение в Европе к идее Договора о европейской безопасности – пусть даже не в первоначально предложенном Д.А.Медведевым виде - может стать более конструктивным и в случае возвращения к власти СДПГ в Германии, о возможности чего говорят результаты последних выборов в федеральных землях ФРГ. Это могло бы вдохнуть новую жизнь в созданный недавно Комитет по вопросам внешней политики и безопасности России и ЕС, в рамках которого можно было бы  продолжить обсуждение возможностей продвижения идеи Договора о европейской безопасности. Наконец, теоретически западная позиция в отношении Договора может измениться также в случае достижения приемлемого для России компромисса с Соединёнными Штатами и НАТО по ПРО на основе обмена информацией и возможной синхронизации двух систем ПРО.

___________________

Владимир КОТЛЯР - Советник Центра международного права и международной безопасности Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России, доктор юридических наук.

5) Декларация саммита ОБСЕ в Астане «Навстречу сообществу безопасности» от 02.12.2010.// http://www.nomad. su/?a=3-201012030037.

12) http://www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2009=&sprach…;.

14) См. его речь в GermanMarshallFundoftheU.S., Brussels, 27.3.2010. на сайте info@gmfus.org. и материалы СМИ на официальном сайте НАТО (http://www.nato/int.).