Недавно в США был обнародован очередной доклад Комиссии США по ценным бумагам и биржам Конгрессу США о ходе реализации программы информаторов по итогам 2018 финансового года (SEC Whistleblower Program’s 2018 Annual Report to Congress).
Речь идёт о том, что после финансового кризиса 2007-2009 гг. в США был принят Закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей (Wall Street Reform and Consumer Protection Act), или закон Додда – Франка, вступивший в силу 15 июля 2011 г. Одной из предусмотренных этим законом мер было создание в банках и иных финансовых организациях США института осведомителей (whistleblowers). Значительная часть взрослого населения страны рассматривает информирование государственных ведомств и организаций о нарушениях закона американскими гражданами и иностранцами своим священных долгом. Резкий всплеск активности граждан США на фронте добровольного информирования властей произошёл после событий 11 сентября 2001 года. Принятый в 2002 году Патриотический акт (Patriot Act) всячески поощрял граждан к тому, чтобы они докладывали в государственные инстанции о фактах и людях, вызывающих подозрение.
Кроме гражданского имеется корпоративное доносительство: сотрудники корпораций докладывают начальству о нарушениях, совершаемых их коллегами внутри компании. Большое распространение в Америке получила категория информаторов, деятельность которых можно назвать бизнес-разведкой. Это сотрудники компаний, банков и иных коммерческих организаций, передающие ценную внутреннюю информацию организации конкурентам.
В конце 1990-х – начале 2000-х гг. в Америке произошла серия крупных скандалов, связанных с фальсификацией финансовой отчётности, злоупотреблениями по части использования забалансовых операций и внебиржевых операций. Особенно широкий резонанс имел скандал с крупнейшей энергетической корпорацией «Энрон», в котором были замешаны многие лица из высших эшелонов власти США. Реакцией на эти скандалы стало принятие в 2002 г. закона Сарбанеса – Оксли (The Sarbanes – Oxly Act). Закон повысил требования к внутреннему контролю в компаниях, зарегистрированных в США. Закон 2002 г. не определяет порядок материального поощрения информаторов (whistleblowers), но предусматривает их защиту от руководства компании.
Кроме этого, имеется информирование, осуществляемое агентами государственных организаций. Только разведывательное сообщество в США включает в себя 17 ведомств и организаций (АНБ, ЦРУ, ФБР, разведка министерства финансов и др.). Сведения об этой категории информаторов и об их деятельности засекречены.
Важной разновидностью информирования в США является финансовое доносительство. Самая ранняя форма финансового доносительства – налоговая. Практика сотрудничества налоговой службы США с добровольными информаторами была узаконена в 1867 г. Всем информаторам гарантирована конфиденциальность за исключением случаев, когда необходимы их показания в суде. В случае перечисления по сигналу информатора недоплаченных налогов в казну информатору выплачивалось вознаграждение. В 2006 г. в американское налоговое законодательство были внесены поправки, существенно повысившие вознаграждение налоговых информаторов: до 15-30% от перечисленной в бюджет суммы недоплаченных налогов (раньше – от 1 до 15%). Активность налоговых информаторов сразу резко возросла.
Первая попытка поощрения лиц, сообщавших информацию о нарушениях законов участниками финансовых рынков органам, регулирующим эти рынки, была сделана в США ещё в 1930-х гг. Законом о фондовой бирже 1934 г. (The Securities Exchange Act 1934) предусматривалось, что лица, предоставлявшие в Комиссию по ценным бумагам и биржам информацию об инсайдерской торговле, могут рассчитывать на вознаграждение в 10% от суммы наложенного на компанию штрафа.
В 1986 г. конгресс принял закон о фальсифицированных требованиях (False Claims Act), позволяющий частным лицам подать от имени государства в суд, в случае если им известно о мошенничестве с бюджетными средствами со стороны подрядчика (фальсификации требований об оплате выполненных работ или оказанных услуг). Истец (он же информатор, располагающий сведениями о мошенничестве) подаёт заявление в суд с целью защиты интересов заказчика, т. е. федерального правительства. Правительство проводит расследование всех обвинений, а министерство юстиции анализирует перспективы иска. Если к доказательной базе нет претензий, к производству дела подключаются государственные юристы (что снимает с истца бремя оплаты услуг собственных юристов). В случае положительного исхода дела ответчик обязан возместить государству потери в тройном размере, а также выплатить штраф 5-11 тыс. долл. за каждый факт нарушения закона. Истец имеет право получить от 15 до 25% выигранной при помощи Минюста суммы.
Кризис 2007-2009 гг., который был спровоцирован мошенничествами на рынке ипотечных бумаг, вновь заставил вспомнить об опыте привлечения платных информаторов для стабилизации финансового рынка в 1930-е гг. В законе Додда – Франка предусмотрено, что информатор получает вознаграждение не только за сведения, касающиеся инсайдерской торговли, но и за сведения, раскрывающие любые нарушения участника финансового рынка. Примечательно, что информатор имеет право не уведомлять о нарушении своё начальство, а действовать сразу напрямую, отсылая сведения в государственные инстанции. Предусмотрена защита информатора. Он может действовать анонимно, в том числе через юриста, представляющего его интересы. Вознаграждение информатора устанавливается в размере от 10 до 30% суммы, которая будет установлена надзорным органом или судом (компенсации ущерба и штрафы). Есть одно «но», сдерживающее активность потенциальных информаторов: поощрение полагается в том случае, если назначаемая нарушителю сумма превышает 1 млн. долл. Мелкие нарушения финансового регулятора не очень интересуют.
За 2017 финансовый год сумма назначенных нарушителям выплат составила 1,0 млрд. долл., а в истекшем 2018 финансовом году она выросла до 1,7 млрд. долл. Растёт армия информаторов. В 2018 финансовом году было зафиксировано 5282 заявки от информаторов, что на 67% превысило их число в 2012 финансовом году (первый полный год, когда система начала функционировать). Сумма вознаграждений, полученных информаторами в 2018 году, оказалась рекордной – 168 млн. долл. Для сравнения: в 2016 году она была равна 57 млн., в 2017 году – 50 млн. долл. Три самых крупных вознаграждения в истекшем финансовом году составили суммы 50 млн., 39 млн. и 33 млн. долл. Все три номинанта имеют отношение к одному нарушителю. Они помогли вывести на чистую воду банк State Street, который был обвинён в покупке валюты клиентами по завышенным ценам.
Всего за период 2012-2018 гг. общая сумма вознаграждений составила 326 млн. долл., а их получателями стали 59 информаторов. С момента запуска системы в 2011 году Комиссии США по ценным бумагам и биржам получила в общей сложности 28 тысяч заявок от информаторов. То есть примерно лишь одна из 500 заявок заканчивалась получением вознаграждения. Многие из заявок помогли финансовому регулятору лучше понять, что происходит в тех или иных организациях и в ряде случае предотвратить нарушения, инициировав проверки. В 2018 году появилась новая категория заявок, касающихся криптовалют (мошенничество, манипуляции, введение в заблуждение клиентов и т. п.). География заявителей очень широкая. Основная часть заявок пришла из штатов Калифорния, Нью-Йорк, Техас, Флорида, Нью-Джерси. На информаторов, находящихся за пределами США, пришлось 12% заявок. Особенно их много из Великобритании, Канады и Австралии. Есть заявки и из России. Среди информаторов, получивших вознаграждение, есть иностранные граждане, их 12 из 59.
И ещё одна особенность программы. Не все заявители являются действующими или бывшими сотрудниками тех коммерческих организаций, где обнаружены нарушения. Часть заявителей – внешние лица и даже те, кто относится к категории специалистов по электронной разведке (добывание информации путем подключения к базам данным и электронным коммуникациям компаний). 30 процентов вознаграждений за время функционирования программы было выдано таким «внешним информаторам». Имена части информаторов, получивших вознаграждения, остаются неизвестными; информаторы предпочитают действовать анонимно.
Дональд Трамп ещё на этапе предвыборной кампании обещал, что сделает всё возможное для того, чтобы ослабить закон Додда – Франка. Пока такого ослабления не произошло, но республиканцы в Конгрессе США готовят соответствующие поправки к закону. Поправки предусматривают отмену системы финансовых информаторов.
Организация финансового информирования в Америке стала предметом повышенного интереса со стороны российских банков и иных коммерческих организаций. Интерес обусловлен тем, что в начале лета 2018 года ЦБ России опубликовал документ «Основные направления развития финансового рынка РФ на период 2019-2021 гг.», где указывается, что Банк России намерен внедрить институт информаторов, аналогичный американскому. Вот фрагмент этого документа: «Банк России уделяет пристальное внимание повышению доверия инвесторов к финансовому рынку за счет дестимулирования недобросовестного поведения. В указанных целях планируется развитие соответствующего регулирования, направленного на наделение Банка России необходимыми полномочиями для сбора доказательной базы, внедрение института информаторов (whistleblowers), модернизация системы мер соразмерного наказания». Правда, если судить по документу «Основные направления…», планируемая система не предусматривает вознаграждения финансовых информаторов.
