22 января вступил в силу Договор о запрещении ядерного оружия. На фоне недавнего продления, казалось бы, уже уничтоженного администрацией Трампа договора СНВ-3 это событие стало важным фактором в сфере международной безопасности и отразило сложность её международно-правового регулирования.
Итак, ядерное оружие вне закона? Чтобы ответить на вопрос, обратимся к истории принятия договора.
Толчком к разработке и заключению Договора о запрещении ядерного оружия стало консультативное заключение Международного суда ООН, вынесенное 8 июля 1996 года. Отвечая на вопрос, поставленный перед судом Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) о том, запрещает ли международное право применение ядерного оружия, Международный суд указал, что в современном международном праве ясных норм, дающих однозначный ответ, нет. Такой ответ вряд ли был правильным. Соответствующие нормы в международном праве имеются. Например, конвенция о запрещении применения оружия, имеющего неизбирательное действие или наносящее излишние страдания. Конечно, Международный суд, говоря о запрете, не случайно делал упор на слово «ясный», имея в виду, что ядерное оружие среди запрещённого в международном праве прямым образом не упоминается. Однако трудно согласиться и с выводом о том, что ядерное оружие не подпадает под определение оружия «неизбирательного действия» и «наносящего чрезмерные страдания». Не случайно консультативное заключение Международного суда было принято не единогласно: ряд судей голосовали против. Тем не менее тогда произошёл фактический отказ Международного суда дать ответ, и это вызвало соответствующую реакцию: некоторые государства подготовили проект соответствующей конвенции.
Так всё выглядело внешне. Однако имеются основания полагать, что реакция этих государств была хорошо подготовлена, в том числе в недрах Международного суда, вынесшего столь необычное решение.
Сначала предложение о заключении нового договора было внесено на Конференции государств-участников Договора по нераспространению ядерного оружия. Пять ядерных держав это предложение отклонили, что перенесло вопрос на площадку ООН. С 2015 года в рамках ООН начала работу специальная группа по разработке проекта конвенции. Идея была поддержана значительным числом стран (в первом раунде голосования в 2016 году за высказались 123 государства, во втором – 113). В то же время немало государств выступило против самой идеи. К ним относились не только ядерные страны: в первом раунде голосования против выступили 16 государств, во втором – 35, а 13 стран воздержались. Тем не менее разработка конвенции началась.
7 июля 2017 г. на конференции по разработке и принятию Договора о запрещении ядерного оружия 122 государства проголосовали за. Лишь одно государство голосовало против (Королевство Нидерландов) и одно воздержалось (Сингапур). Однако такое единодушие возникло лишь потому, что более 70 государств (в том числе все de jure и de facto ядерные державы) не участвовали в данной конференции.
Основными положениями Договора являются положения статей 1 и 4. Статья 1 устанавливает, что государство-участник «обязуется никогда и ни при каких обстоятельствах не разрабатывать, не испытывать, не производить, не изготавливать, не приобретать иным образом, не иметь во владении и не накапливать ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства». Аналогичный запрет установлен в отношении передачи, приёма, применения, оказания помощи, поощрения или побуждения к действиям в нарушении конвенции. Кроме того, статья 1 содержит запрет на любое размещение, установку или развёртывание любого ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств на своей территории или в любом месте, находящемся под его юрисдикцией или контролем.
Статья 4 Договора устанавливает целью достижение полной ликвидации ядерного оружия. Такая ликвидация должна быть осуществлена установлением обязательства всех государств, которые обладают (в форме права собственности, владения или контроля) ядерным оружием или «другими ядерными устройствами», незамедлительно вывести их из «состояния оперативной готовности и уничтожить» их «как можно скорее» (уточняется, что срок устанавливают государства-участники Договора!). Статья также расписывает вопросы контроля за выполнением данного обязательства, в частности обязанность предоставить план ядерного разоружения и его утверждения остальными государствами (!).
Создаётся впечатление, что положения статьи 4 были сформулированы столь невероятным образом сознательно: готовилась не столько реальная конвенция, сколько идеологический, если не сказать пропагандистский документ. Об этом было известно заранее. И неудивительно, что ни одно ядерное государство не только не подписало этот документ, но даже не принимало участия в конференции.
Официальная позиция Российской Федерации заключается в следующем: разработка Договора о запрещении ядерного оружия – ошибка. Россия с уважением относится к взглядам сторонников скорейшего отказа от ядерного оружия, но не согласна с предложенными методами достижения данной цели. Эти методы основаны на искусственном форсирование процесса ядерного разоружения. Договор в его нынешнем виде «неспособен внести вклад в процесс ограничения и сокращения ядерных вооружений».
Положения Договора слишком явно вступают в противоречие с другим основополагающим международным договором, причём действительно универсальным. Речь идёт о Договоре о нераспространении ядерного оружия. О провокационном противоречии положений Договора о запрещении ядерного оружия с реальностью не приходится и говорить.
Есть и другое фундаментальное противоречие Договора о запрещении ядерного оружия: он исходит из равного значения для международной безопасности ядерного оружия, принадлежащего разным странам. Однако всем, кто оценивает ситуацию объективно, понятно, что разные страны играют различную роль в международной безопасности: от агрессоров до стран, которые сдерживают агрессию…
Кроме политического и явного провокационного подтекста, положения Договора о запрещении ядерного оружия имеют и скрытый правовой подтекст. Казалось бы, для чего проводить заведомо бессмысленную конференцию по разработке заведомо бессмысленного (без участия ядерных стран) договора? Вспомним ещё раз о толчке, который дал Международный суд ООН в 1996 году. Тогда суд заявил, что не имеется не только «ясных» договорных, но и обычных норм, которые запрещали бы ядерное оружие. Однако заключение договора с участием весьма значительного числа государств – это именно заявка на формирование обычной нормы!
Пока этой цели достичь не удалось.
Если посмотреть на карту участников Договора, то хорошо видно, что его нормы признаются лишь в некоторых регионах. Это Карибский бассейн и острова Тихого океана, Юго-Восточная Азия и Латинская Америка. Африка в этом списке – участник весьма условный: несмотря на то, что по числу государств это самый активный подписант Договора, по числу ратификаций он самый скромный.
Карта государств-участников нового Договора о запрещении ядерного оружия. Цветом выделены государства-участники (желтым цветом выделены государства, подписавшие Договор, зелёным – государства, ратифицировавшие его)
Итак, заявку на «обычно-правовой» характер своих норм Договор о запрещении ядерного оружия пока не оправдывает. Однако только пока. Всё может измениться. Практика хорошо знает приёмы «убеждения» государств становиться участниками определённых международных договоров (прежде всего, «рекомендации» МВФ тем странам, которые обращаются за кредитами).
Число участников Договора может быть увеличено до «абсолютного большинства». И тогда не исключено, что в один прекрасный день ядерное оружие вообще или ядерное оружие определённого государства может быть объявлено вне закона. А в случае отказа от «выполнения обычного международного права» вне закона может быть объявлено и соответствующее государство…
Фото: REUTERS/KCNA
